Sławetne rozporządzenie Rady Ministrów

Autor: Jacek Czabański

Niekończące się dyskusje na temat Rozporządzenia, emocje jakie ciągle sprawa wywołuje, nieznajomość prawa często wykazywana przez dyskutantów, a wreszcie rychły koniec tego prawnego potwora (tak, tak… już niedługo) – wszystko to razem skłoniło mnie do napisania tekstu, który uporządkuje sprawę i wyjaśni w czym rzecz.

  1. Co do meritum – jestem przeciwny wprowadzaniu regulacji alpinizmu. Argumentów jest wiele, poczynając od tego, że nikt na świecie nie wprowadza takich regulacji. Wydaje się zresztą, że nikogo nie muszę przekonywać – naprawdę niewiele głosów słyszałem popierających Rozporządzenie, no może za wyjątkiem p.o. Prezesa PZA swego czasu, Wojciecha Święcickiego, który był zachwycony nadaniem sobie państwowych uprawnień.
  2. W tym tekście zajmę się jednak tylko prawną stroną zagadnienia, do czego jestem predysponowany jako prawnik. Wszystkie poniższe argumenty będą więc pokazywać dlaczego nie może istnieć taka prawna regulacja jak Rozporządzenie. Nie będę natomiast więcej odnosił się do kwestii, czy tego typu regulacja powinna istnieć.


Podstawowe zasady prawa

Ponieważ wiele wypowiedzi w prowadzonych dyskusjach na temat Rozporządzenia odwoływało się w sposób niewłaściwy do argumentów prawnych, pokrótce opiszę znajdujące zastosowanie zasady prawa, co wydatnie ułatwi zrozumienie dalszego toku rozumowania.

  1. Przede wszystkim, należy wiedzieć, że prawo pochodzi z różnych źródeł: Konstytucja, ustawy oraz rozporządzenia to podstawowe źródła prawa. Źródła mają swoją określoną hierarchię, która jak łatwo się domyślić wygląda następująco: Konstytucja, ustawy, rozporządzenia.
  2. Ustawy ani rozporządzenia nie mogą być sprzeczne z Konstytucją. Jeżeli taki akt normatywny (tj. ustawa lub rozporządzenie) zostanie uchwalony, to Trybunał Konstytucyjny może go uchylić. Pozbawienie mocy danego aktu powoduje, że wszystkie rozstrzygnięcia i decyzje wydane na podstawie uchylonego aktu, mogą zostać podważone, a dane sprawy trzeba będzie rozpatrywać ponownie – pozbawienie więc mocy aktu prawnego przez Trybunał jest czymś zupełnie innym od zmiany ustawy. W tym drugim przypadku, wszystkie poprzednie rozstrzygnięcia wydawane na podstawie starych przepisów zachowują swoją moc, gdyż były zgodne z prawem. W tym pierwszym przypadku, po stwierdzeniu przez Trybunał niezgodności z Konstytucją danego aktu, rozstrzygnięcia mogą zostać podważone, gdyż były wydane niezgodnie z prawem.
  3. Ustawa musi więc być zgodna z Konstytucją. Rozporządzenia dodatkowo muszą być zgodne z ustawami. Konstytucja w art. 92 stanowi, że: „1. Rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. 2. Organ upoważniony do wydania rozporządzenia nie może przekazać swoich kompetencji, o których mowa w ust. 1, innemu organowi.”. Oznacza to, rozporządzenia muszą być wydane na podstawie jasnego upoważnienia ustawowego. Upoważnienie to musi zawierać nie tylko wskazanie organu upoważnionego do wydania rozporządzenia, ale również musi opisywać zakres spraw do uregulowania oraz musi dać wytyczne co do treści. Wspomniane wytyczne to po prostu wskazówki, w jaki sposób rozporządzenie ma uregulować daną kwestię. Rozporządzenie może być pozbawione mocy przez Trybunał Konstytucyjne zarówno za niezgodność z Konstytucją, jak i za niezgodność z ustawą.
  4. Konstytucja w art. 2 deklaruje, że Polska jest „demokratycznym państwem prawa” a w art. 7 dodaje, że „organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa”. Sformułowana tu zasada jest bardzo istotna, ponieważ stanowi o związaniu organów władzy prawem. O ile więc w przypadku poszczególnych osób możemy mówić, że „co nie jest zakazane, jest dozwolone” – o tyle w przypadku organów władzy zasada jest odwrotna: „co nie jest dozwolone, jest zakazane”. Zasada legalizmu, o jakiej tu właśnie mowa, ma wybitnie gwarancyjną funkcję, albowiem chroni nas wszystkich przed takimi działaniami władzy, na które nie została wyrażona zgoda w postaci uchwalenia stosownego prawa.
  5. Szczególnie mocno chroniona jest wolność ludzi. Warto w tym miejscu przytoczyć art. 31 Konstytucji w całości: „1. Wolność człowieka podlega ochronie prawnej. 2. Każdy jest obowiązany szanować wolności i prawa innych. Nikogo nie wolno zmuszać do czynienia tego, czego prawo mu nie nakazuje. 3. Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.”


Rozporządzenie Rady Ministrów

  1. Rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie uprawiania alpinizmu zostało wydane na podstawie 53 ustawy o kulturze fizycznej, która w ustępie 1 stwierdza: „Uprawianie alpinizmu […] wymaga odpowiednich kwalifikacji oraz przestrzegania szczególnych zasad bezpieczeństwa obowiązujących w [tej dyscyplinie] sportu” a następnie dodaje w ustępie 2, że: „[…]szczegółowe wymogi, kwalifikacje i sposób ich uzyskiwania, wynikające z nich uprawnienia, zasady nadawania, zawieszania i cofania tych uprawnień, wzory dokumentów stwierdzające kwalifikacje i uprawnienia oraz zasady bezpieczeństwa[…]” określa Rada Ministrów w drodze rozporządzenia.
  2. Zgodnie więc z zasadami określonymi w punkcie 6, Rozporządzenie zostało wydane na podstawie upoważnienia ustawowego i w celu jego wykonania. Dlaczego więc uważam (i nie ja jeden), że Rozporządzenie jest niezgodne z prawem? Są dwa powody: po pierwsze, rozporządzenie zostało wprowadzone w niewłaściwy sposób. Po drugie, rozporządzenie w niedopuszczalny sposób ogranicza wolność człowieka.


Nie ten sposób

  1. W punkcie 6 przywołałem zasady, jakim powinno odpowiadać każde rozporządzenie. Czy Rozporządzenie Alpinistyczne tym warunkom odpowiada? Niewątpliwie zostało wydane na podstawie ustawy przez wskazany organ (tu: Radę Ministrów). Czy jednak spełnione są pozostałe warunki – to jest czy został wskazany zakres spraw do regulacji oraz czy zostały podane wytyczne (wskazówki) co do treści rozporządzenia?
  2. Przede wszystkim należy zauważyć, że pojęcie „alpinizm” nie zostało zdefiniowane w ustawie. Tym samym, zakres regulacji nie został precyzyjnie wskazany. Co więcej, upoważnienie ustawowe nie daje żadnych wytycznych co do treści aktu. Rozporządzenie reguluje więc w swobodny sposób wszystkie sprawy dotyczące uprawiania alpinizmu. Tego typu praktyka jest wprost zakazana przez Konstytucję (w cytowanym już art. 92), gdyż prowadzi do wydawania tak zwanego prawa powielaczowego, to jest prawa tworzonego na niskim szczeblu władzy, bez wystarczającej kontroli społecznej. To Parlament pochodzący z powszechnych wybór powinien bowiem decydować o kształcie prawa, a nie urzędnicy władzy wykonawczej. Zauważmy, że Rozporządzenie mogło równie dobrze objąć swoim zasięgiem również i ścianki wspinaczkowe, jak też wprowadzić wymóg ukończenia kursu himalajskiego – wynika to właśnie z tego, że upoważnienie ustawowe nie daje żadnych wytycznych co do treści Rozporządzenia.
  3. Wreszcie należy zauważyć, że Rozporządzenie reguluję materię wolności człowieka: wolność poruszania się. Wyżej, w punkcie 8 zacytowałem przepis Konstytucji mówiący o tym, że wolność człowieka jest chroniona, a może być ograniczona tylko w ustawie. Rozporządzenie jest więc niezgodne również z art. 31 Konstytucji, jako że reguluje kwestie wolności człowieka – a kwestie te mogą być regulowane tylko w ustawie. Wszystko to razem wzięte powoduje, że wydanie rozporządzenia naruszyło postulat „przyzwoitej legislacji” wielokrotnie formułowany w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego.


Nie ma już Rozporządzenia i co dalej?

  1. Trybunał Konstytucyjny pozbawi mocy Rozporządzenie Alpinistyczne. Pozostanie jednak kwestia ustawy o kulturze fizycznej i zawartego tam stwierdzenia o ograniczeniu możliwości uprawiania alpinizmu („wymaga szczególnych kwalifikacji”) oraz upoważnienia do wydania stosownego rozporządzenia. Czy grozi więc nam nowe rozporządzenie?


Ustawa nie jest zgodna z Konstytucją!

  1. Żeby uniknąć ponownego rozporządzenia, należy uchylić stosowne przepisy ustawy o kulturze fizycznej. Na jakiej podstawie?
  2. Przypatrzmy się jeszcze raz art. 31 Konstytucji (tak, temu o wolnościach). Otóż „ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.”
  3. Artykuł ten formułuje dwa warunki, które muszą być spełnione, żeby ustawa mogła ograniczyć naszą wolność: po pierwsze, ograniczenie takie musi być konieczne w demokratycznym państwie. Po drugie, konieczność ta musi wynikać z określonych celów, np. dla zapewnienia bezpieczeństwa.
  4. Czy ograniczenie wolności uprawiania alpinizmu jest konieczne w demokratycznym państwie? Nie. Nie jest konieczne, chociażby dlatego, że w żadnym demokratycznym państwie, wolność uprawiania alpinizmu nie jest regulowana.
  5. Jeżeli jednak przyjęlibyśmy, że ograniczenie wolności wertykalnej jest konieczne w demokratycznym państwie, to musimy postawić sobie pytanie: jaki jest cel takiej regulacji? Celem tym nie jest w oczywisty sposób bezpieczeństwo państwa, porządek publiczny, ochrona środowiska, zdrowia i moralności publicznej. Czy celem ograniczenia możliwości uprawiania alpinizmu może być więc ostatni możliwy cel – wolność i prawa innych osób? Nie. Również i ten cel wydaje się nie mieć związku z alpinizmem. Alpinista na ścianie nie ogranicza niczyjej wolności w większym stopniu niż przechodzień na chodniku.
  6. Brak więc uzasadnienia dla konieczności ograniczenia wolności w zakresie alpinizmu. Tym samym, stosowne artykuły ustawy o kulturze fizycznej są niezgodne z Konstytucją i powinny zostać uchylone.


Jak Rozporządzenie będzie traciło moc?

  1. Pozbawić mocy Rozporządzenie oraz stosowne przepisy ustawy o kulturze fizycznej może wyłącznie Trybunał Konstytucyjny. Niestety, człowiek z ulicy nie może zgłosić swojego wniosku bezpośrednio do Trybunału, chyba że w jego sprawie zapadło ostateczne orzeczenie na podstawie kwestionowanego właśnie aktu. Można więc poczekać, aż ktoś zostanie ukarany grzywną za wspinanie bez karty a następnie zaskarży Rozporządzenie do Trybunału. Cała procedura może potrwać kilka lat.
  2. Szybsza metoda polega na zainteresowaniu sprawą Rzecznika Praw Obywatelskich, który może złożyć we własnym imieniu wniosek do Trybunału.
  3. Artur Paszczak, który jest bardzo zaangażowany w kwestie uchylenia Rozporządzenia, doprowadził do powstania odpowiedniego wniosku do Rzecznika (w czym miał też swój mały udział niżej podpisany). Prezes Wojciech Onyszkiewicz złożył już swój podpis pod tym wnioskiem (zaangażowanie PZA nie jest konieczne, ale sądzimy że wywrze większy efekt) i miejmy nadzieję, że prof. Andrzej Zoll, Rzecznik Praw Obywatelskich, zainteresuje się szybko tą sprawą a Trybunał Konstytucyjny podzieli przedstawioną argumentację i wnet Rozporządzenie zniknie z naszego świata raz na zawsze.