Autor: Jacek Czabański
Do uchylenia Rozporządzenia w sprawie uprawiania alpinizmu można doprowadzić poprzez indywidualną skargę konstytucyjną. W tym celu należy przejść całą procedurę administracyjną. Na tej drodze dotarłem już do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Mam nadzieję, że w stosunkowo niedługim czasie sprawa trafi do Trybunału Konstytucyjnego i całe to niesławne Rozporządzenie zniknie z polskiego prawa.
Przy pisaniu skargi wykorzystałem argumentację przygotowaną przeze mnie na zlecenie PZA dla Rzecznika Praw Obywatelskich, w oparciu o pismo adwokata Andrzeja Milewskiego.
Mam nadzieję, że argumenty są zrozumiałe również i dla nie-prawników.
———————–
Warszawa, 06.02.2004 r.
Skarżący: Jacek Czabański
Do:
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
ul. Jasna 2/4
00-013 Warszawa
Za pośrednictwem
Ministra Edukacji Narodowej i Sportu
Al. Szucha 25
00-918 Warszawa
SKARGA
Na decyzję Ministra Edukacji i Sportu z dnia 22.01.2004 doręczoną 24 stycznia 2004 r. o sygnaturze DSRS/020-134/04/JJ podtrzymującą decyzję Polskiego Związku Alpinizmu z dnia 08.12.2003 r. sygnatura PZA 522/03 odmawiającą przyznania karty taternika zwyczajnego.
01.07.2003 wystąpiłem do Polskiego Związku Alpinizmu o przyznanie karty taternika zwyczajnego na podstawie par. 15 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2001 w sprawie uprawiania alpinizmu (zwanego dalej Rozporządzeniem).
Polski Związek Alpinizmu pismem (PZA 328/03) z dnia 20.11.2003 r. wezwał do uzupełnienia wniosku. Ze względu na to, że wymogi postawione w Rozporządzeniu są niezgodne z Konstytucją i ustawą pismem z dnia 25.11.2003 odmówiłem uzupełnienia wniosku. W konsekwencji, Polski Związek Alpinizmu decyzją z dnia 08.12.2003 r. (PZA 522/03) odmówił przyznania karty taternika.
Na podstawie par. 15 ust. 3 Rozporządzenia organem odwoławczym w tych sprawach jest Minister Edukacji Narodowej i Sportu. Dnia 25.12.2003 r. złożyłem odwołanie od decyzji Polskiego Związku Alpinizmu podnosząc zarzut niekonstytucyjności wymagań postawionych w Rozporządzeniu.
Decyzją z dnia 22.01.2004 (DSRS/020-134/04/JJ) Minister podtrzymał decyzję Polskiego Związku Alpinizmu.
W związku z wyczerpaniem drogi odwoławczej wnoszę niniejszym skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
UZASADNIENIEM
Zasady uprawiania alpinizmu są uregulowane w dwóch aktach prawnych:
1. ustawie z dnia 18 stycznia 1996r. o kulturze fizycznej (Dz.U. Nr 25, poz.113 z późniejszymi zmianami), zwaną dalej „Ustawą o kulturze fizycznej”;
2. rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2001 roku w sprawie uprawiania alpinizmu (Dziennik Ustaw z dnia 18 grudnia 2001 roku, nr 145, poz.1624), zwanym dalej „Rozporządzeniem w sprawie uprawiania alpinizmu”.
I Z treści art.53 ust.1 ustawy o kulturze fizycznej wynika, że „Uprawianie alpinizmu […] wymaga odpowiednich kwalifikacji oraz przestrzegania szczególnych zasad bezpieczeństwa obowiązujących w tych dyscyplinach sportu”.
Art. 53 ust.2 ustawy stanowi, że „[…]szczegółowe wymogi, kwalifikacje i sposób ich uzyskiwania, wynikające z nich uprawnienia, zasady nadawania, zawieszania i cofania tych uprawnień, wzory dokumentów stwierdzające kwalifikacje i uprawnienia oraz zasady bezpieczeństwa[…]” określa Rada Ministrów w drodze rozporządzenia.
W istocie, w istniejącym stanie rzeczy doszło do sytuacji, że wszelkie wymogi dotyczące uprawiania alpinizmu (a nie tylko wymogi szczegółowe) zostały zamieszczone w rozporządzeniu w sprawie uprawia alpinizmu.
W szczególności dotyczy to: 1/ potwierdzenia wymaganych kwalifikacji do uprawiania alpinizmu przez ustanowienie odpowiedniego dokumentu – karty alpinistycznej (paragraf 2 ustęp 1 rozporządzenia w sprawie uprawiania alpinizmu); 2/ wymogów formalnych, jakie należy spełniać, aby taką kartę alpinistyczną otrzymać (od paragrafu 4 do paragrafu 14 ust.3 rozporządzenia w sprawie uprawiania alpinizmu); 3/ uprawnień Polskiego Związku Alpinizmu w zakresie nadawania kart, ich zawieszania i cofania (paragraf 15 rozporządzenia w sprawie uprawiania alpinizmu).
Tego rodzaju praktyka legislacyjna jest sprzeczna z wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP zasadą demokratycznego państwa prawnego oraz zasadą legalizmu wyrażoną w art. 7 Konstytucji.
Zasada demokratycznego państwa prawnego nie jest wyrażona wprost w wskazanym wyżej art. 2 Konstytucji, jest natomiast wywiedziona z obszernej judykatury Trybunału Konstytucyjnego. W ramach tej zasady doktryna prawa konstytucyjnego formuje zasadę wyłączności ustawy.
„Zasada wyłączności ustawowej jest wyrazem postulatu, aby działalność prawotwórcza w maksymalnym stopniu opierała się na ustawie, która w systemie źródeł prawa ma podstawowe miejsce (zasada prymatu ustawy). Daje to bowiem właściwą ochronę wolnościom i prawom oraz gwarantuje nakładanie obowiązków na jednostki w niearbitralny sposób. Stąd to tylko pewne obszary stosunków społecznych mogą być w wyznaczonych przez ustawy granicach regulowane przez akty podustawowe. Jeżeli chodzi zaś o zakres przedmiotowy ustawy , to jest on nieograniczony. Zasada wyłączności ustawowej zakłada monopol parlamentu (przedstawiciela narodu) do regulowania istotnych społecznie spraw. Wyraża więc jeden z elementów zasady demokratycznego państwa prawnego (zob. wyr. z 9 listopada 1999 r., K. 28/29).Zasada ustawowego kształtowania praw, obowiązków i wolności obywateli została wypowiedziana w wielu orzeczeniach, poczynając od najwcześniejszych (np. orz. z 28 maja 1986 r., U. 1/86, z 5 listopada 1986 r., U.5/86)”. – Konstytucja R.P. w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Jerzy Oniszczuk, Zakamycze 2000, str.126.
„We wcześniejszym orzecznictwie utrwalony został pogląd, że udzielanie organowi państwowemu kompetencji do wkraczania w sferę dóbr osobistych może nastąpić jedynie w akcie prawnym rangi ustawowej i jest to bezwzględny wymóg wchodzący w zakres zasady demokratycznego państwa prawnego. Ustanowienie normy ograniczającej prawa obywatela w akcie prawnym innego rzędu niż ustaw, na przykład w drodze uchwały Sejmu, stanowi naruszenie zasady państwa prawnego (orz. z 19 czerwca 1992 r., U. 6/92)”. – Konstytucja R.P. w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Jerzy Oniszczuk, Zakamycze 2000, str.127.
„Konstytucja z 1997 r., jak zaznaczył Trybunał, odeszła też od dotychczasowego pojmowania zasady wyłączności ustawy, rozumianej jako obowiązek zachowania ustawowej formy normowania określonych zagadnień. Powiązanie unormowań art. 87 ust. 1 i art. 92 Konstytucji z ogólnymi konsekwencjami zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2) doprowadziły Trybunał do wniosku, że nie może obecnie w systemie prawa powszechnie obowiązującego pojawiać się żadna regulacja podustawowa, która nie znajduje bezpośredniego oparcia w ustawie i która nie służy jej wykonaniu, stosownie do modelu określonego w art. 92 ust. 1 Konstytucji. W tym sensie, zdaniem Trybunału, wyłączność ustawy, nabrała zupełnego charakteru, bo nie ma takich materii, w których mogłyby być stanowione regulacje podustawowe (o charakterze powszechnie obowiązującym), bez uprzedniego ustawowego uregulowania tej materii”. – Konstytucja R.P. w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Jerzy Oniszczuk, Zakamycze 2000, str.128
Podobne zdanie w tej materii prezentuje inny przedstawiciel doktryny, którego zdaniem „Państwo powinno być podporządkowane prawu odpowiadającemu określonym wartościom tj. demokracji i sprawiedliwości. Ten ogólny cel, jak zauważono w literaturze, państwo osiąga przez spełnienie trzech warunków koniecznych i wystarczających dla urzeczywistnienia „państwa prawnego”: 1) związanie organów państwowych (…) – w ich stosunkach z obywatelami – ustawami (zasada legalności), 2) zagwarantowanie prawa obywateli do sądu, także w wypadku konfliktu z administracją państwową, 3) ścisłe rozgraniczenie kompetencji poszczególnych organów państwowych, najlepiej poprzez realizację tzw. podziału ( {trójpodziału})” – W. Sokolewicz, Państwo prawne – jego cechy i kryteria , BSE 1992, s.39
Warto zwrócić uwagę, że Minister (w decyzji z 22.01.2004) zdaje sobie sprawę z błędnego ustanowienia definicji alpinizmu, jednakże swobodnie przechodzi nad tym do porządku dziennego, odwołując się do definicji zawartych w wydawanych przez siebie rozporządzeniach.
II.
Cytowane przepisy delegacji ustawowej do wydania rozporządzenia w sprawie uprawiania alpinizmu (art. 53 ust. 2 ustawy o kulturze fizycznej) są też sprzeczne z 92 ust. 1 Konstytucji. W punkcie poprzedzającym cytowałem pogląd doktryny, iż nie może obecnie w systemie prawa powszechnie obowiązującego pojawiać się żadna regulacja podustawowa, która nie znajduje bezpośredniego oparcia w ustawie i która nie służy jej wykonaniu, stosownie do modelu określonego w art. 92 ust. 1 Konstytucji.
Podobne stanowisko zajął Trybunał Konstytucyjny w swym wyroku z 28 czerwca 2000 roku, sygnatura: K 34/99, OTK 2000/5/142, z którego uzasadnienia wynika, że niezgodne z art.92 ust.1 Konstytucji są takie regulacje prawne, które przekazują „do samodzielnego unormowania w drodze rozporządzenia sprawy o istotnym znaczeniu dla realizacji konstytucyjnych wolności i praw człowieka i obywatela, upoważniając organ władzy wykonawczej do stanowienia norm prawnych wykraczających poza ramy przepisów wydawanych tylko w celu wykonania ustawy, a ponadto nie określa wytycznych dotyczących treści aktu”.
Należy również wspomnieć o tym, że obowiązująca obecnie ustawa o kulturze fizycznej nie definiuje pojęcia „alpinizm”. Używa go jednak w art. 53 ust. 1 i 2 wyżej wspomnianej ustawy, czyniąc „uprawianie alpinizmu” (wymogi i kwalifikacje do jego uprawiania, sposób ich uzyskiwania, wynikające z nich uprawnienia, zasady nadawania, zawieszania i cofania tych uprawnień, wzory dokumentów stwierdzające kwalifikacje i uprawnienia oraz zasady bezpieczeństwa obowiązujące w tej dyscyplinie sportu) przedmiotem rozporządzenia Rady Ministrów. W dostępnym autorowi wniosku uzasadnieniu projektu rozporządzenia w sprawie uprawiania alpinizmu trafnie podkreślono, że: „nie mogąc definiować w akcie wykonawczym pojęcia ustawowego przyjęto , że alpinizmem w rozumieniu projektowanego rozporządzenia powinny być: wspinaczka wysokogórska, alpinizm jaskiniowy oraz narciarstwo wysokogórskie, tj. dyscypliny sportowe, które wchodzą w skład dziedziny sporu p.n. „alpinizm”, zgodnie z aktem wykonawczym wydanym na podstawie art. 10 ust. 6 ustawy o kulturze fizycznej”. Nie ulega zatem wątpliwości, że Rada Ministrów odstępując od definiowania pojęcia „alpinizm” w projekcie opiniowanego rozporządzenia, powołała się jednocześnie na akt podustawowy, który expressis verbis wyznacza zakres przedmiotowy (dyscypliny) ustawowego pojęcia „alpinizm”. Z legislacyjnego punktu widzenia przyjętą technikę należy uznać za niedopuszczalną. Nawet wewnętrzne regulacje rządowe stanowią bowiem, że „w akcie niższym rangą niż ustawa jest niedopuszczalne, bez upoważnienia ustawowego, formułowanie definicji ustalających znaczenie określeń ustawowych; w szczególności w akcie wykonawczym niedopuszczalne jest formułowanie definicji, które ustalałyby znaczenia określeń ustawy upoważniającej.” (§ 93 uchwały Nr 147 Rady Ministrów z dnia 5 listopada 1991r. w sprawie zasad techniki prawodawczej, M.P. Nr 44, poz. 310).
Należy więc przyjąć, że delegacja ustawowa zawarta w art. 53 ust. 2 ustawy o kulturze fizycznej narusza również formułowany często w orzecznictwie Trybunału postulat „przyzwoitej legislacji”, należący do elementów „demokratycznego państwa prawa”, o którym mowa w art. 2 Konstytucji.
III.
Należy zauważyć, że uprawianie alpinizmu jest jednym z przejawów korzystania z konstytucyjnie gwarantowanej wolności człowieka (w tym przypadku jednej z podstawowych wolności, tj. wolności poruszania się) i podlega ochronie prawnej (art. 31 ust. 1 Konstytucji).
Zasadę tę dodatkowo potwierdza art. 1 ust. 1 ustawy o kulturze fizycznej, stanowiąc: „Kultura fizyczna jest częścią kultury narodowej, chronionej przez prawo, a obywatele, bez względu na wiek, płeć, wyznanie, rasę oraz stopień i rodzaj niepełnosprawności – korzystają z równego prawa do różnych form kultury fizycznej”.
Zgodnie zaś z art. 31 ust. 3 Konstytucji „ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych praw i wolności mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw”.
Podobny pogląd wyraża inny przedstawiciel doktryny prawa konstytucyjnego. Powołując się na art. 31 ust. 2 Konstytucji z którego wynika, że „każdy jest obowiązany szanować wolności i prawa innych” sformułowano pogląd, „[…] że ochronie prawnej podlegają tylko takie zachowania jednostki, które nie naruszają praw i wolności innych osób oraz które pozostają w zgodzie z wyższymi interesami społecznymi (zasada nadużycia prawa). Polski ustawodawca przewiduje również możliwość ograniczenia korzystania z konstytucyjnych wolności i praw. Dopuszczalne prawnie ograniczenia w tym zakresie nie mogą jednak naruszać istoty, wolności i praw, a mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy ograniczenia takie są:
A/ konieczne w demokratycznym państwie, z jednoczesnym zastrzeżeniem jednak, iż
B/ konieczność taka dyktowana jest bezpieczeństwem lub porządkiem publicznym, bądź ochroną środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób (por. art. 31 ust. 3).
Przyjęta w art. 31.ust. 3 konstytucji ogólna zasada ograniczająca najważniejsze kryteria ograniczeń stosowanych w międzynarodowym prawie praw człowieka, tj. wymóg legalności, celowości i proporcjonalności stosowanych ograniczeń. Oznacza to, że każde indywidualne ograniczenie możliwości korzystania przez jednostkę z jej wolności lub prawa musi być zgodne z obowiązującym prawem (w Polsce wymagana jest ranga ustawy), musi być dyktowane koniecznością ochrony tzw. prawowitego celu, których enumeratywny wykaz formułuje obowiązujące prawo oraz zachowany zostaje stosunek odpowiedniej proporcjonalności pomiędzy stopniem ingerencji w prawo jednostki a faktyczna potrzebą dyktowaną przez chroniony, w drodze ograniczenia, usprawiedliwiony cel.” – Prawo konstytucyjne pod redakcją Zbigniewa Witkowskiego, Toruń 1998, str.89-90.
Wyżej zostało wykazane, że rozporządzenie w sprawie uprawiania alpinizmu narusza formalne warunki ograniczenia wolności obywatelskich, a to przez naruszenie zasad „przyzwoitej legislacji”. Jednakże rozpatrując sprawę od strony materialnej należy się zastanowić, czy delegacja ustawowa art. 53 ust. 2 ustawy o kulturze fizycznej wypełnia warunki stawiane przez art. 31 ust. 3 Konstytucji.
Po pierwsze należy rozpatrzyć, czy ograniczenie swobody uprawiania alpinizmu jest konieczne w demokratycznym państwie. Zważywszy na fakt, że w żadnym kraju alpejskim, jak również w żadnym innym kraju zachodnioeuropejskim, nie obowiązują tego rodzaju ograniczenia, pomimo znacznie większego ruchu alpinistycznego, trzeba przyjąć, że konieczność ograniczenia swobody uprawiania alpinizmu w Polsce, nie została wykazana w sposób wymagany przez Konstytucję.
Nawet jeżeli jednak przyjęlibyśmy, że taka konieczność występuje, to należy w dalszej kolejności wskazać cel, jaki przyświecał takiemu ograniczeniu wolności i praw. Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji celem może być: bezpieczeństwo państwa, porządek publiczny, ochrona środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób a przy tym ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.
W oczywisty sposób uprawianie alpinizmu nie stanowi zagrożenia bezpieczeństwa państwa lub porządku publicznego. Nie jest również wymagane dla ochrony środowiska (zagadnienia dostępności poszczególnych rejonów są uregulowane odrębnie), zdrowia lub moralności publicznej. Uprawianie alpinizmu nie stanowi również w żaden sposób zagrożenia dla wolności i praw innych osób, jako że alpinizm jest sportem indywidualnym, w którym wyłączne ryzyko konsekwencji jego uprawiania spoczywa na osobach zaangażowanych, a nie na osobach trzecich (jak to może mieć miejsce np. w przypadku sportów lotniczych).
Ograniczenie swobody uprawiania alpinizmu, jakie przewiduje art. 53 ust. 1 ustawy o kulturze fizycznej jest więc niezgodne z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Warto w tym miejscu dodać, że Rozporządzenie nie dotyczy zasad szkolenia alpinistycznego, a w szczególności nie reguluje wymaganych kwalifikacji instruktorów sportu – regulacje takie dla wszystkich dyscyplin można znaleźć w innym dziale ustawy o kulturze fizycznej. Tym samym nie można zasadnie twierdzić, że Rozporządzenie reguluje kwestie szkolenia – istotne kwestie bezpieczeństwa w szkoleniu alpinistycznym powinny zostać uregulowane osobno. Rozporządzenie dotyka jednak wszystkie osoby pragnące na własne ryzyko uprawiać wspinaczkę.
Ponadto, Rozporządzenie nie dotyczy osób uprawiających przewodnictwo wysokogórskie – również więc i potrzeba zapewnienia bezpieczeństwa osób powierzających swoje życie opiece przewodników nie jest przedmiotem regulacji Rozporządzenia.
Należy więc przyjąć, że Rozporządzenie dotyka tylko osoby pragnące na własne ryzyko uprawiać ten sport. Również Minister stwierdził w uzasadnieniu swojej decyzji z 08.12.2003, że „alpinizm należy do obiektywnie niebezpiecznych dziedzin sportu i rekreacji (…) stąd też określone wymagania kwalifikacji”.
Jednakże przepisy prawa nie dają uprawnienia ministrom do zakazywania obywatelom działalności, która mogłaby być dla nich niebezpieczna, słusznie wychodząc z założenia, że wolność polega właśnie na swobodzie decydowania co do wyboru aktywności życiowej, w tym wolności poruszania się w poziomie i pionie.
IV.
Konstytucja RP obliguje ustawodawcę do zdecydowanego ograniczenia ingerencji w płaszczyznę kształtowania praw i wolności człowieka i obywatela. Wzorem regulacji normatywnych obowiązujących w państwach Unii Europejskiej, należałoby przyjąć generalną zasadę wolności uprawiania alpinizmu. Natomiast precyzyjne unormowanie winno obejmować kwalifikacje (stopnie) oraz zasady i tryb ich uzyskiwania przez osoby prowadzące szkolenia w dziedzinie nazwanej i ustawowo zdefiniowanej jako „uprawianie alpinizmu” oraz w dziedzinie przewodnictwa wysokogórskiego. W tych zakresach regulacja jest wskazana, jako że dotyczy sytuacji powierzania swojego zdrowia lub życia osobom, które powinny odpowiadać odpowiednie kwalifikacje, w ramach prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej.
W żaden jednak sposób nie jest uzasadniona regulacja ograniczająca wolność decydowania o sobie samym – jeśli nie zachodzą przesłanki wymienione wprost w Konstytucji w art. 31 ust. 3.
Wydaje się, że przedmiotowa regulacja jest spadkiem po przeszłych czasach, w których państwo uznawało za wskazane obejmowanie kontrolą wszelkie przejawy życia społecznego. Obecnie tego typu podejście prezentowane przez Radę Ministrów (autora Rozporządzenia) oraz Ministra Edukacji Narodowej i Sportu nie może zasługiwać na aprobatę.
V.
Konkludując, należy przyjąć, że:
1) rozporządzenie w sprawie uprawiania alpinizmu jest niezgodne z zasadami demokratycznego państwa prawa, jako regulujące w rozporządzeniu materię podstawowych wolności obywatelskich, bez wystarczającego upoważnienia ustawowego, a przez to niezgodne z art. 2 Konstytucji;
2) upoważnienie ustawowe zawarte w art. 53 ust. 2 ustawy o kulturze fizycznej nie spełnia wymogów stawianych przez art. 92 ust. 1 Konstytucji, a w szczególności nie definiuje zakresu oraz nie daje wytycznych co do treści aktu.
3) ograniczenie wolności człowieka zawarte w art. 53 ust. 1 ustawy o kulturze fizycznej nie spełnia wymogów stawianych przez art. 31 ust. 3 Konstytucji.
Mając to na uwadze, należy przyjąć, że decyzje odmowne Polskiego Związku Alpinizmu oraz Ministra Edukacji Narodowej i Sportu wydane zostały z naruszeniem prawa i powinny zostać uchylone.
Przed wydaniem wyroku być może wskazane jest aby Sąd wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego z pytanie prawnym na podstawie art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym o zgodność powyżej wymienionych aktów z Konstytucją oraz ustawą o kulturze fizycznej.
Z poważaniem
Jacek Czabański